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齐心戮力 开创机关事务标准化工作新局面
发布日期:2018-01-26信息来源:《上海后勤》浏览次数:字号:[ ]

 

当前,标准化成为国家治理体系的重要组成和治理能力现代化的重要标志,逐渐从生产领域向贸易领域、服务领域延伸,从经济层面向社会治理、文化建设、生态文明以及政府管理层面拓展,带领全社会进入了全方位、广覆盖、多维度的“大标准”时代。

20169月,在北京举行的第39届国际标准化组织(ISO)大会上,国家主席习近平向大会发来贺信,国务院总理李克强出席大会并发表致辞。

习近平主席在贺信中指出,标准是人类文明进步的成果,他强调,中国将积极实施标准化战略,以标准助力创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。李克强总理指出,标准化水平的高低,反映了一个国家产业核心竞争力及至综合实力的强弱。要把标准化放在更加突出的位置,以标准全面提升推动产业升级,形成新的竞争优势,促进经济中高带增长、迈向中高端水平。

两位领导人系列重要指示高屋建瓴,深刻地阐述了标准化对于政府治理的意义,亦是我们深化推进机关事务标准工作的指南。伴随着标准化对经济社会发展的各个领域前所未有的融入,党和国家对标准化的关心和重视、标准化工作的改革力度、各方面对标准化的关注支持前所未有。笔者将结合自身工作实践,从解析标准化相关的一些基本概念入手,介绍本市相关领域标准化主要做法和成效,同时,对本市机关事务管理标准化工作提一点想法和建议。

一、标准化的基本知识

()标准的定义

根据GB/T20000.1-2014《标准化工作指南》,所谓标准就是“为了在一定范围内获得最佳秩序,经协商一致制定并由公认机构批准,共同使用和重复使用的一种规范性文件(注:标准宜以科学、技术的综合成果为基础,以促进最佳的共同效益为目的)。

()标准化的定义

标准化是“为了在既定范围内获得最佳秩序,促进共同效益,对现实问题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动”。标准化工作的任务是制定标准、组织实施标准以及对标准的制定、实施进行监督。

(三)标准的分类

根据最新的《标准化法(修订草案)》,标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。

国家标准分为强制性标准、推荐性标准,行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准涉及国家安全、人身健康和生命财产安全、生态环境安全的技术要求,不符合强制标准的产品、服务,不得生产、销售、进口或者提供。

(四)标准化原理

简化原理简化是指通过标准化活动把多余的、可替换的环节简化,减少事物的复杂性。例如,汽车零部件繁多的规格,给生产管理带来大量的工作,某些汽车零部件的功能性相近,这就需要化繁为简,缩减汽车零部件规格,以最少的规格满足生产和市场的需要。

统一原理统一是指在一定范围、一定程度、一定时间、一定条件下,对标准化对象、功能或其他特征所确定的一致性,且与被统一前事物功能等效。

协调原理标准是标准利益相关方协商一致的产物,标准是标准利益相关方相互妥协的结果。某项标准的制定和实施往往会涉及多个利益相关方的利益,达到各方都能接受的“妥协”是一个需要充分沟通和协调的过程。标准协调本身也是多方面的,有技术层面的协调,有利益层面的协调,也有管理层面的协调。

优化原理优化是通过标准化活动,在一定的条件下,对标准系统的构成因素及要求进行设计、选择或调整,使标准化的对象形式更加规范、有序,更加合理、有效,使之达到最优化的效果。

(五)国际标准化组织

国际标准化组织(IS0)、国际电工委员会(IEC)、国际电信联盟(ITU)是世界三大标准化组织。由于世界贸易组织(WT0)在货物贸易中确立了以国际标准为基础的原则,因此争夺三大国际标准化组织的话语权成为发达国家的国家战略。国际标准化组织(IS0)成立于19472,是世界上最大、最权威的综合性国际标准化组织。由于中国经济实力的不断增长,我国目前已成为国际标准化组织(IS0)、国际电工委员会(IEC)常任理事国,已有我国专家当选IS0主席、IEC副主席和国际电信联盟(ITU)秘书长。

()标准化在经济社会发展中的作用

标准化是社会现代化的一个基本要素,与国家治理的现代化密不可分。把标准化理念和方法融入政府治理,以标准化方式推动政府职能转变和规范行政权力,加快构建政府管理标准化体系,才能真正推动政府治理迈入制度化、规范化科学化轨道。

从履职依据来看,政府的各类、施政行为的组成要素及其要求应在合理化的基础上给予明确界定。而标准能够给出明确的技术规则,与法律法规以及相关政策文件等共同构成政府履职的依据。

从履职过程来看,标准可以对既定的政府履职事项进行分解,细化为具体业务环节、具体岗位人员的操作要求、给出办理时限,从而避免因理解不一等原因导致的偏差,有效规范政府自身行为。

从履职方式来看,标准支撑政府推广购买服务,通过确立质量目标,规范购买过程、提供评价依据规范采购服务:同时,标准能够通过设立公开、透明、统一的规则,压缩权力寻租空间,鼓励相关方公平竞争,降低购买成本,提高效能。

从履职结果来看,标准能够规范绩效评价指标、方法、规则,测量政府服务效能,从而促进政府持续改进,不断提升服务能力和水平。

标准是科技成果转化的载体。创新成果通过标准迅速扩散和转移,市场化和产业化进一步加快,推动了新业态、新模式、新产业的发展。美国在GPS民用推广阶段,很重要的一项措施就是制定GPS系统和设备相关标准,为各方开发GPS应用产品打开了大门,目前我国的北斗系统也正在推进相关技术标准研制。

全球化背景下,制度性话语权很重要的方面,就是标准制定权。标准是经济贸易和产业合作的技术规则,影响了80%的世界贸易,标准之争既是技术研发之争,也是市场开拓之争,更是发展战略之争。德国推进“工业4.0”战略,坚持标准先行;英国牵头制定石墨烯国际标准、美日合作推动燃料电池标准国际化,均与自身优势技术结合以保持竞争中领先地位。以高铁、特高压等为代表的我国优势产业,亟须趁热打铁,加快自主技术标准化、中国标准国际化,以标准话语权赢得市场主导权。

(七)发达国家的标准化战略

发达国家都把标准化上升到国家战略,特别是主要发达国家已经完成了标准化发展重心由国内向国际的转移。美国“再工业化”战略、德国“工业4.0”战略等,都把标准化作为支撑战略的重要手段, “得标准者得天下”已经成为发达国家的共识。有研究表明,如果能将本国一项新技术的产品标准形成国际标准,将带来巨大的经济效益。英国的测算显示,标准每年为英国经济直接创造了至少25亿英磅的价值,其每年劳动增长率中的13%,来自于标准的贡献:德国制定的标准90%以国际通用为目标。目前,IS0标准与IEC标准总计约24000项,发达国家主导占95%以上,中国仅有164,约占0.7%
 
   二、本市重点领域标准化主要做法和成效
   (一)行政审批标准化:以“刚性效应”约束“自由裁量”

2011年起,上海市质量技术场监督局配合市审改办,将标准化体系的理念、原理、原则、方法引入到行政审批领域,构建行政审批标准化建设框架,为行政审批事项“立规矩”,以标准化管理的“刚性效应”,约束行政审批的“自由裁量”,解决制度在执行环节变形走样的弊端,形成可复制、可推广的标准化体系:政府机关的行政审理事项梳理出来后实行目录管理,在此基础上编制业务手册和办事指南,同时推进网上审批和数据共享,开展效能监察。
    以上海市商务委对上海会展业进行的行政审批标准化改造为例,在行政审批的标准化改造中,首先将原有审批项目的必要性进行研讨,9项“砍”到4,同时对审批的时限进行改造,从原本的要求提前一年集中申报改为实时申报,并在此基础上,推出上海会展业公共信息服务平台。会展企业在网上申报后,平台对接的部门审核结果模块自动要求相关的工商、公安、知识产权等部门在一定时限内给予意见,预审成功后现场直接领取批准证书。
    通过开展标准化试点,审批项目的平均办理时间缩短30%,52%的事项实现网上预审,86%的事项实现网上办理,大幅提高了行政效能,提升了审批各环节工作质量,压缩了行政审批自主裁量权,增加了行政审批的透明度。目前,上海已经对列入行政审批目录的50余个部门的千余项行政审批事项全部推行标准化管理,实现了行政审批标准化管理的全覆盖。

在行政审批标准化工作基础上,本市已全面启动行政权力标准化工作,从而规范所有行政权力的实施。20168,国务院审改办和国家标准委在上海等地工作基础上,联合发布《关于推进行政许可标准化的通知》,推动行政许可标准化,这也是对上海相关工作的肯定。

(二)  公共服务标准化:加强标准化建设,提升特大型城市公共服务水平

标准化对公共服务的提升作用在国内外得到广泛的认同。上海通过探索公共服务标准化,为提升服务水平提供了一种解决思路和可操作的手段。

标准为公共服务定目标。以公共服务项目清单化、质量可量化为切入点,在公共基础设施、公共服务内容、公共服务质量、公共服务可及性等方面确立明确指标和要求,明确了公共服务所包含内容的预期目标,为公共服务提供了可依据的标尺。《上海市基本公共服务体系建设规划》明确了公共教育、公共医疗卫生、公共文化等9个领域的基本标准,并明确提出,由各行政主管部门会同市有关部门及市标准化行政管理部门依照国家有关规定、标准制定和实施具体标准。

标准为公共服务定规则。通过制定实施标准,明确公共服务的基本要求,引导提升服务水平,为行业的规范、健康发展奠定基础,明确了公共服务“如何做”的问题。上海先后出台了邮政普遍服务规范,博物馆、美术馆服务规范,轨道交通运营服务规范等地方标准,有效提高了公共服务质量和水平。

标准为公共服务定尺度。有衡量才能有改进,标准为公共服务提供了量化考核的依据。例如,《养老机构设施与服务要求》地方标准明确了一系列评价方法和要求,为评价和改进养老机构的服务与管理提供了依据。《老年照护等级评估要求》地方标准则为社区居家养老服务和养老机构服务分级照护提供了依据,为本市养老机构入住评估提供支撑。

()市场监督管理所标准化:以标准化为支撑,助力解决基层质监痛点

上海市场监管体制改革后,基层执法力量得到了充实,同时也还存在一些问题:“做什么”不甚明确,“怎么做”不甚清晰,“做得成”无法得到有效保障。在这样的情况下,2016年市场监督管理所标准化建设正式开启。

顶层设计,明晰各级职权划分。首先建立了市级层面的市场监管工作联席会议制度,并界定市、区质监(市场监管)部门和基层市场所的职能定位。通过系统梳理基本统一了市场监管授权事项及范围,并通过业务指导书进一步规范统一了各业务工作所对应的要求与流程,解决了“做什么”与“怎么做”的问题。

标准先行,规范基层运行管理。制定了《基层市场监督管理所通用管理规范》系列标准,从基本要求、业务规范、评价与改进、视觉识别系统等方面,分别从资源配置与条件保障、做什么与怎么做、如何评价、统一视觉形象等四方面对基层市场监督管理所进行指导和规范,强调以过程管理进行持续改进。

市场监督管理所标准化建设核心在于构建科学的基层监管机制和流程,促进市场监管体制改革由“职能整合”向“业务融合”转变。例如,上海就确立了市场监管所标准化建设的工作基本方法,即“1+3”工作法:1”确定事权清单,3”制定业务指导书、工作手册和综合检查表。其中,事权清单回答了“做什么”的问题,根据管理要求、能力评估、风险评价输出固化市场监管所事权事项,并通过事项分类的方式赋予各区一定的自由空间;业务指导书、工作手册、综合检查表三类关键文件覆盖了专业监管和综合监管的不同做法,主要回答了“怎么做”的问题。

无缝衔接,做好标准贯彻落实。市质量技监局在标准研制期间已同步策划标准实施工作,选取部分区市场局和基层市场监管所先期参与标准编写,做到早知晓、早理解。同时做到标准发布和实施的无缝衔接,系列标准发布后迅速启动标准试点运行。试点选取浦东、黄浦、闵行等分属中心城区、城乡结合区、郊区等不同类型并具有一定基础或特色的5个区先行开展标准贯彻实施,落实标准各项要求,探索标准落地实施方法和路径。

三、对本市机关事务管理标准化工作的建议

(一)  建立完善标准体系

聚焦机关事务管理工作事项,以相关法律法规、文件为基础,搜集并实施现行的相关国家标准、行业标准、地方标准;参考《服务业组织标准化工作指南》中关于通用基础标准体系、服务保障标准体系、服务提供标准体系的模式,建立科学合理、层次分明、满足需要的标准体系框架;注重标准体系的科学性、协调性,推动机关事务管理服务规范化、科学化、精细化。

(二)加强标准制定

围绕业务需求,结合实际制定相关标准,做到事事有标准。标准制修订过程要加强与相关单位的沟通协调,主动对标本市相关领域先进标准,充分反映最新技术、管理的应用,使制定的标准务实管用、科学规范,具有较强的指导性、针对性和可操作性。

(三)强化标准实施

要持续强化标准实施力度,建立标准实施检查的制度,确保监督检查到位,各项记录完整;明确自我评价的方法,建立持续改进机制和程序;采取多种形式开展宣贯活动,形成“讲标准,用标准”的良好工作氛围;做好标准的培训指导工作,开展多层次、立体化的标准化培训,使得不同岗位的工作人员明确相应岗位标准,克服管理的随意性、无序性、粗放性,使精细化、量化落到实处,使执行更加有力、更加到位。

(四)深化标准化成效

 要围绕国管局、上海市对机关事务管理的工作要求,设定合理目标,进一步补好短板,提升满意度;要在机关事务管理服务方面重点突破,努力形成几个可推广复制的地方标准;要突出示范作用,将标准化实效最大化,形成一批可复制、可推广的上海经验,把上海机关事务管理服务标准化向全国复制推广。(摘自《上海后勤》)

 

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