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住宅修缮工程中的担保制度应用浅析
发布日期:2017-11-13信息来源:《上海后勤》浏览次数:字号:[ ]

目前,住宅修缮在全市建设工程领域中投资比重越来越大,相比较其他非政府项目,住宅修缮工程由于产权主体“缺位”,易产生一系列问题,如未按期支付工程款,保证金预留问题发生扯皮,承包方拖欠农名工工资,甚至发生腐败现象等,这些履约风险并未引起缔约双方足够的重视,在整个行业和社会舆论中造成了不良影响。为了保障双方合同履行,可尝试引入第三方担保这一信用工具,将合同信用风险转移回风险源,增强被保证人的履约自律,有效保障合同的履约。

一、工程担保制度的应用现状

工程担保制度起源于美国,至今已有110多年历史,是对政府投资项目实行科学的市场化管理的办法,已形成了完备的制度体系。它的实质是引入独立的担保人,应被保证人的要求向另一方权利人做出书面承诺,切实履约,若履约不到位,则有担保人代为履约或补偿,之后担保人获得向被担保人追偿的权利,从而使合同权利人均受到妥善的保护。1999年,北京提出“逐步推行发包付款保函制和承包履约保函制”的概念。2001年,深圳率先强制推行工程担保制度。

(一)兼顾了合同所有缔约方的权利

担保制度是一种促使参与工程各方守信履约的风险管理机制,担保人对合同的履行进行监督并对违约承担责任。

(二)涵盖了工程、法律和金融领域

从事担保行业研究人员主要有三种:一是律师,研究集中合同各方的权责利法律关系;二是工程专家,着重从工程承发包的角度研究保函的运用;三是担保行业的专家,研究承包风险、业务操作、担保产品设计等。目前,承保人主要有:银行、担保公司、保险公司等。

二、工程担保制度在住宅修缮行业的应用分析

(一)住宅修缮行业中担保制度现状

目前,本市住宅修缮行业中,基本没有正式引入过担保制度,只有两个环节以“交付资金”的方式运作,分别是:

一是投标阶段。《上海市住宅修缮工程招投标管理办法》(沪房管规范修[2012]33号)规定,“招标人在招标文件中要求投标人提交投标担保金的,保证金应当视招标项目规模大小收取,但最高不得超过招标项目估算价的2%。”

二是竣工阶段。《关于进一步明确上海市住宅修缮工程项目移交接管及质量保修相关工作要求的通知》(沪住修缮[2015]26号)规定,“住宅修缮工作保证金纳入专户管理,一般不低于工作总造价的5%。”

以上两个环节,其中投标保证金是缴纳至政府指定账户,尚属于行政管理要求的范畴,于民事担保尚有区别,全市所有住宅修缮项目招投标时都严格按照文件要求执行,这是政府风险防范所需。质保金属于担保中的定金范畴,操作中时常发生双方意见不合之处,主要矛盾在于一个工程中不同分项有不同保修金额,且取分项中保修期限最长的年限约定,从某种意义上而言,对承包人有失公平。

2016年住宅修缮行业规范性文件中首次引入了担保制度的概念。《关于进一步加强住宅修缮工程招投标管理的通知》(沪住修缮[2016]2号)规定,“对于中标价低于最高投标限价20%及以上的中标人,招标人可在招标文件中事先约定中标人提供保函等各种形式的风险担保或者具有相应功能的保险。风险担保金额=最高投标限价×80%—中标价。”这是顺应时势的良好开端,敏感地察觉到了这一制度在住宅修缮行业中的实时性和适用性。

(二)担保制度在住宅修缮行业中的发展方向

本市住宅修缮存在着“面广、量多、资金投入大”的特点,且逐年增长,根据上海市审计局专项审计资料,十二五期间,全市市级财力资金补贴的住宅修缮项目计划共下达8个批次610个项目,实施面积共计2066.87万平方米,投资总额30.65亿元,其中市级财力补贴资金约为7.94亿元。自2011年以来,住宅修缮行业在房管部门的牵头和引导下逐步步入了正轨,从慢车道进入了快车道,从重操作转变为重规范,体制机制都在不断创新、完善和优化。因此,住宅修缮行业中可以以下两个方面尝试深入研究担保制度,并适时试点、推广。

1.担保保额的设定

保额一般有两种:差额和绝对额。沪住修缮[2016]2号文件规定的风险担保金额是差额担保。以深圳为例,房修工程的差额担保的金额经过换算,普遍达到了合同金额的25%,已经极大超越了通常相当于合同价10%的典型低保额模式,达到或接近了高保额的水平,现金流和资产盘活都会受到影响,这不利于推广。保额的设定尤为重要,需要长期采集数据并进行研究之后,设定合理值,既能具有约束力又能适于推广。

2.承保机构的培育

担保成本是制度推广的决定性因素。随着保额的提高,其担保成本也随之增加,当保额达到一定高度,保函的成本可能会高到难以为市场所接受。加之目前国内专业担保机构严重发育不良,市场中缺乏足够的保函的提供者,易产生担保短缺问题,短缺问题转而又造成了承包人投保成本的累计增加,而最终为担保成本买单的是发包人。因此,担保的短缺最终将增加政府投资项目的投资支出。要避免这一问题,关键在于培育专业担保机构,政府建设主管部门和金融主管部门之间须联合出台相关政策,鼓励银行和其他承保机构研究推出适宜的担保产品。

2016年12月,住建部、财政部联合印发了《建设工程质量保证金管理办法》,明确“推行银行保函制度,承包人可以银行保函替代预留保证金。银行保函、工程质量保证担保、工程质量保险等保证方式,视作与现金保证金有同等效力,不得再预留保证金。”这表明,工程担保制度的深入研究已经势在必行。住宅修缮行业从零起步,已经先于建设领域中推广了电子招投标模式和后评估考核体系(诚信体系),对工程担保制度的思考和研究相信在不久的将来会加快脚步。(摘自《上海后勤》)

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